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Grundlagen des Kommunalrechts
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Aufgaben:
1.) Welchen Status haben Gemeinden?
2.) Welche Stellung haben die Gemeinden im Verwaltungsaufbau?
3.) Wie ist die Verwaltung der Länder strukturiert?
4.) Wodurch unterscheidet sich die mittelbare von der unmittelbaren Staatsverwaltung?
5.) Wie viele Ebenen weist der Verwaltungsaufbau der unmittelbaren Landesverwaltung auf?
6.) Wem kommt die Gesetzgebungskompetenz zur Regelung von Fragen der Verwaltungsorganisation zu?
7.) Wem kommt die Gesetzgebungskompetenz für das Kommunalrecht zu?
8.) Kann der Bund den Gemeinden Aufgaben zuweisen?
9.) Kann der Bund eine Aufgabe zur kommunalen Selbstverwaltungsangelegenheit erklären?
Lösungen:
1.) Gemeinden sind Gebietskörperschaften und (rechtsfähige) juristische Personen des öffentlichen Rechts (§§ 1 sämtlicher Gemeindeordnungen). Mitglieder der Körperschaft sind ihre Bürgerinnen und Bürger sowie die Einwohner.
2.) Gemeinden sind Verwaltungseinheiten und in dieser Eigenschaft Untergliederungen der Bundesländer. Sie üben keine originäre, sondern abgeleitete Staatsgewalt aus. Da sie selbst rechtsfähig sind, gehören sie zum Bereich der mittelbaren Staatsverwaltung.
3.) Die Verwaltung der Länder ist zweigliedrig strukturiert. Sie zerfällt in die unmittelbare und die mittelbare Landesverwaltung.
4.) Bei der unmittelbaren Staatsverwaltung nimmt der Staat seine Aufgaben durch seine eigenen Behörden wahr, die keine Rechtspersönlichkeit aufweisen und Elemente der hierarchisch strukturierten Verwaltungsorganisation sind. Die mittelbare Staatsverwaltung zeichnet sich dadurch aus, dass die Aufgabenerfüllung durch Einheiten erfolgt, die - genau wie der Staat - selbst rechtsfähig sind und nicht unselbständige Teile der Aufbauorganisation bilden.
5.) In den meisten Flächenstaaten wird ein dreistufiger Aufbau bevorzugt. An der Spitze stehen die obersten Landesbehörden, also die Ministerien. Sie haben Leitungs- und Kontrollfunktionen. Danach folgt eine mittlere Instanz, die als „Bündelungsbehörde“ fungieren soll (Regierungspräsidium, Bezirksregierung). Bei ihr laufen für einen bestimmten territorialen Bereich sämtliche Fäden der Verwaltungstätigkeit zusammen. Die Fülle der Aufgaben wird allerdings von der unteren Ebene, den Landkreisen, wahrgenommen.
6.) Die Antwort richtet sich nach den Kompetenzvorschriften des GG. Die Verwaltungsorganisation ist in den Art. 70 ff. GG nicht ausdrücklich genannt. Umstritten ist, ob sie von Art. 84 I GG („Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren“) erfasst wird oder eine Annexkompetenz im Zusammenhang mit den in Art. 74 Abs. 1 GG genannten materiellen Regelungsbereichen besteht. Die h.M. befürwortet die letztgenannte Alternative. Damit ist der Bund immer dann für die Verwaltungsorganisation zuständig, wenn sie sich als notwendiger Annex einer materiellen Bestimmung herausstellt.
7.) Im Bundesstaat des GG sind gem. Art. 30 ff. GG prinzipiell die Länder zur Aufgabenerfüllung und Ausübung der staatlichen Befugnisse berufen. Will der Bund handeln, so bedarf er eines speziellen Kompetenztitels im GG. Für die Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeiten sind die Art. 70 ff. GG einschlägig. Dort ist das Kommunalrecht als Materie der Bundesgesetzgebung nicht genannt. Da auch keine ungeschriebene Gesetzgebungskompetenz eingreift, sind ausschließlich die Länder für die normative Ausgestaltung des Kommunalrechts zuständig.
8.) Grundsätzlich scheitert ein „Durchgriff“ des Bundes auf die Gemeinden an der Verteilung der Verwaltungskompetenzen im Bundesstaat. Die Inanspruchnahme der Gemeinden durch den Bund kommt nur ausnahmsweise in Betracht und muss gesondert gerechtfertigt werden (s. Frage 9).
9.) Der Bund kann den Wirkungskreis der Gemeinden (Selbstverwaltung oder Auftragsangelegenheit) beim Vollzug seiner Gesetze nur bestimmen, wenn
· es sich um eine punktuelle Annexregelung zu einer seiner Zuständigkeit unterfallenden Materie handelt und
· die Zuweisung der Aufgabe sowie ihre Charakterisierung als Selbstverwaltungsangelegenheit für den wirksamen Vollzug der materiellen Normen des Gesetzes notwendig ist (vgl. BVerfG DVBl. 1988, 482 ff.).
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